黃金橋
  習近平總書記2013年初在十八屆中紀委二次全會上指出:“要加強對一把手的監督,認真執行民主集中制,健全施政行為公開制度,保證領導幹部做到位高不擅權、權重不謀私。”2014年1月14日,他在十八屆中紀委三次全會上再次強調:“要強化監督,著力改進對領導幹部特別是一把手行使權力的監督,加強領導班子內部監督。”來自各方面的信息表明,多年來我國腐敗問題的一個突出表現就是一把手腐敗易發多發,這一現象已經成為腐敗的頑疾,一直備受各界關註。
  一把手腐敗易發成為腐敗頑疾
  2011年3月22日《南方日報》報道稱:據廣東省紀委介紹,加強對一把手的監督是反腐敗工作的重中之重,對一把手的實名舉報,各級紀檢監察機關優先核查。據統計,2003年至2009年,廣東共查處151名地廳級一把手,占被查處地廳級幹部的79.9%;還有1284名縣處級一把手被查處,占被查處縣處級幹部人數的69.3%。幾年前,審計署審計長劉家義透露,2011年審計署共向有關部門移送重大違法違規問題和經濟犯罪案件112起,涉及300多人,其中一把手利用職權牟取私利、參與作案的職務腐敗案件有43起,占腐敗犯罪案件總數的38%。另據《人民日報》2013年9月的報道稱:從近年來被查處的腐敗案件看,一把手所占比例在40%左右,一把手腐敗問題嚴重。
  據中紀委監察部網站4月12日消息,中國科協黨組書記、常務副主席申維辰涉嫌嚴重違紀違法,目前正接受組織調查。申維辰系今年被調查的首個正部級高官,也是首位落馬的十八屆中紀委委員。他是今年以來第6個被調查的省部級官員。若從2012年底十八大以來起算,已有李春城、劉鐵男、倪發科等30多位省部級官員先後被調查。上述省部級高官中,落網前幾乎全部擔任過地方或部門的黨政一把手,他們的違紀違法行為主要也是發生在一把手任職期間。
  在地市廳司級、縣處級甚至科級等被查處的官員中,一把手腐敗的高比重現象同樣存在。從我國目前黨政領導幹部選拔任用制度的實行情況中可以看出,高級別領導幹部大都是從基層一步一步晉升上來的,許多人都經歷過幾級一把手的歷練,比如從鄉鎮長、鄉鎮黨委書記——縣市區長、縣市區委書記——地市州長、地市州委書記等升遷通道,其間閱盡人間幾多政治滄桑才能夠脫穎而出。從許多腐敗個案中也可以看到,在當事人的從政生涯中,其任一把手時的腐敗行為更加明顯。
  對一把手的監督究竟難在哪
  對一把手的監督究竟難在哪裡?筆者認為,其一,一把手同樣具有腐敗衝動。權力越大,對人性的挑戰和腐蝕性越大,掌權者腐敗的可能性就越大,權力監督的難度也就越大。這一論斷實際上已經說明瞭如下社會現實:權力腐敗與掌權者所涉及的社會環境、歷史背景、政治制度、意識形態、個人學識、思想覺悟、身份標簽、年齡性別等因素雖有關係,但總體上說關係不大,而與權力制約和監督制度密切相關。所以,在古今中外的公共事務治理中,人們都在窮盡一切智慧尋求權力監控的有效辦法,竭盡所能地不斷進行著將權力關進制度籠子里的偉大實踐。
  其二,一把手消解或對抗監督的能量太大。在一個地方、一個部門、一個系統、一個單位等範圍內,一把手處於權力架構的核心位置,是權力最大的人,是總攬全局、統攬資源和資信、對人財物事等具有直接掌控能力的人。在一把手權勢覆蓋的範圍內,在現行體制下要想監督制約其濫用權力,是非常困難的。多年來,對於一把手的監督,除一直存在“上級監督太遠、下級監督太難,紀檢監督太晚”的實情外,真正令人遺憾的還是“同級監督太軟”。作為與一把手一起共事知根知底的領導班子成員,對一把手的履職情況是最清楚的,如果一把手有什麼違法之舉,他們不可能完全不知道,更多情況下只是敢怒不敢言而已。即便我們不斷地強調民主集中制,強調決策權、執行權、監督權等要分開,但能否執行,或執行得如何,則主要取決於一把手,正常的工作監督關係通常會被一把手扭曲為是跟自己過不去,各種監督手段容易被其不同程度地消解甚至架空。久而久之,形成一把手說一不二、沒有人敢監督一把手的局面。
  其三,一把手腐敗會遮蔽人們的認知。一把手腐敗案例表明,某些官員具有多重面具的人格特征:臺上反腐敗、臺下搞腐敗;話語響亮、行動齷齪;對上逢迎、對下猙獰;管人嚴厲、律己放縱;與公懈怠、與私計較,等等。作為黨風廉政建設的第一責任人,某些一把手在定期舉行的廉政大會上,都會發表慷慨激昂、義憤填膺的反腐敗演講,如此義正詞嚴、有聲有色的表演有時候的確能夠感動那些善良的人們,進而矇騙了人們的正常認知,以為一把手畢竟是一把手,一把手不太可能成為腐敗分子。
  解決一把手權力過大要靠法治
  在探討如何監督一把手這個問題上,最近我國各地紛紛出台了一些較有創意的規定,引起了媒體的關註,這些規定總體看來仍屬於治標,其實施前景尚未可知。從長遠看,最關鍵的還是要用法治思維和法治方式解決一把手權力過大這個問題。
  目前各地出台的監督一把手的各種措施的實際效果有待進一步檢驗,不可盲目樂觀。這些舉措包括:用分權的方式限制一把手的權力範圍,即試行黨政主要領導不直接分管幹部人事、財務、工程建設項目、行政審批等事宜;集體議事決策時實行一把手“末位表態制”,改變原來在重大問題的決策上“一把手”先開口、定調子的做法;明確領導班子集體會議決定事項的“清單”,限制一把手的決定權,實現從“書記說了算”到“集體說了算”的轉變。這些措施能否真正執行下去,還是會陷入一個悖論:所有這些針對一把手權力的監督措施,最終還是要靠一把手的覺悟和剋制才能保證實行。
  與其絞盡腦汁地考慮如何監督一把手的權力,不如思考怎樣減少一把手權力的能量,使一把手的權力無法大到能夠凌駕於集體領導班子之上。要實現這一目標,必須不斷深化各項制度改革來完成權力的科學分配及分工,通過法治最大限度限制一把手的權力。比如,通過幹部制度改革,建立和完善領導集體或領導班子之間權力分工的合理機制,最大限度弱化一把手的權力。改革的著眼點就是要明確:一把手只是集體領導班子中名義上的會議召集人或主持人,在領導班子集體里擁有名譽上排名第一的尊榮和行政級別上的殊榮,一把手要服從少數服從多數的原則,對各項重大事項沒有最後的決策權或決定權,上級機關或部門對下級工作事宜的徵詢,要平等聽取下級領導班子成員的意見或建議,不能完全以一把手的看法為轉移,更不能為滿足一把手的好惡不合理地調整下級領導班子成員。
  同時,這些改革要同目前名目繁多的官員政績考核機制等改革相配套,廢止形形色色的一把手負總責的各類考核項目。當然,這些旨在消解一把手權力過大的改革,必須通過法治的途徑,即通過建立健全一批能夠直指問題要害的剛性、科學、管用和可行的制度規範,並保證其能夠實際執行。
  (作者系湖北省行政學院政法系教授)  (原標題:監督一把手離不開法治路徑)
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